作者：何颖，黑龙江大学政府管理学院教授，博士生导师；李思然（通讯作者），黑龙江大学政府管理学院副教授，硕士生导师［摘 要］ 本文将“放管服”改革的政府职能转变放到改革开放40年的中国政府职能转变过程中加以总结梳理。通过对我国以往的政府职能转变与“放管服”改革的政府职能转变进行比较研究，认为“放管服”改革政府职能转变的创新性表现为：政府职能价值取向的转变——由注重社会经济效率转向注重社会公平；政府职能转变动因的变化——由外生性转向内生性；政府职能转变重心的变化——由注重结构性转向注重效能性；政府职能转变对象的变化——由以管理者为中心转向以服务对象为中心；政府职能转变方式的变化——由注重权力的直接管理方式转向注重制度化、法制化、网络化的间接管理方式。“放管服”改革过程中政府职能转变具有内在性、主动性、伦理性、创新性的特征，标志着“放管服”改革是以往40年来我国改革开放与政府职能转变的延续与创新，是政府职能转变的一个新的历史阶段。同时表征着国家治理的现代化对于中国而言并非是一个自然的历史过程，而是一个不断自我革命与自我完善的建构过程。［关键词］ 政府职能转变；“放管服”改革；价值取向改革开放40年来政府职能转变始终是中国行政改革的核心内容，同时也呈现出非常复杂的过程。伴随着中国改革开放的不断深入，政府职能转变的内容与定位也在不断变化：从最初作为精兵简政、政府机构改革的基础，到成为由计划经济体制向市场经济体制转变的动力，到成为深化行政体制改革建立大部制及服务型政府构建的核心内容，到成为“放管服”改革释放社会与市场活力、增进社会公平的政府“自我革命”的物质承担者与“突破口”。不论政府职能转变处于哪一个阶段，它都是通过不断地调整政府的权力边界与结构及其管理方式，进而不断地建构与调整着政府与社会、政府与市场的关系。正是从这个意义上讲，“放管服”改革是政府职能转变的一个新的历史时期，是政府职能转变具有内在性、主动性、伦理性、创新性特征的新阶段。“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）改革，是党的十八大以来党中央、国务院促进简政放权、激发市场活力、提高国际竞争力的重要战略部署，是深化行政管理体制改革、加快政府职能转变的深刻的自我革命。“放管服”政府职能转变体现了：“放”的本质在于重新调整政府与市场、政府与社会的关系，通过放权调整政府职能的边界，发挥市场配置资源的决定性作用，释放市场主体与社会的活力；“管”的本质在于改变政府职能运行的方式，更加注重运用制度监管与网络监管的间接方式实现政府管理职能；“服”的本质在于优化与完善政府的公共服务职能，提高政府为社会公共服务的能力。“放管服”是政府职能转变的一场“自我革命”，通过“放管服”转变政府职能放出社会活力与动力，管出公平与秩序，提升政府公共服务的品质与水平，从而进一步实现由管制型政府向服务型政府的转变。“放管服”改革不仅是我国当下全面深化改革的重要内容，同时也是以往我国行政改革与政府职能转变的延续与创新。因此，从改革开放40年来政府职能转变全过程的视域，运用比较的研究方法，从理论研究的视角探究我国政府职能转变的规律，比较政府职能转变不同阶段的特点，探寻政府职能转变创新的内容与特征，对于实现国家治理现代化有着重要的理论与现实意义。本文认为“放管服”改革政府职能转变创新的具体内容如下。一、政府职能价值取向的转变：由注重社会经济效率转向注重社会公平中国政府职能转变贯穿于中国行政改革的全过程。由于中国社会叠加转型的复杂性与行政改革的艰难性，在我国8次行政改革中为回应社会发展及经济体制改革的不同需求使得政府职能转变的价值取向也各不相同。总体看改革开放40年，政府职能转变的价值取向呈现出由注重社会经济效率向注重社会公平转变两个阶段。第一个阶段为改革的前30年，我国政府职能转变总体的价值取向是服务并服从于经济体制改革的需要，注重追求社会经济效率；第二个阶段为党的十八大以后的“放管服”改革，政府职能转变的价值取向注重“以人民为中心”的社会公平的价值目标。中国政府职能转变价值取向的这一变化彰显了行政改革的价值追求由重物到重人的不断深化。改革开放的前30年，建立与完善市场经济体制是我国改革的主要任务。因此，服务并服从于经济体制改革的需要就成为行政改革与政府职能转变的总体价值取向。在这一总体价值取向下，伴随着经济体制改革的不断深化对政府职能转变的要求也在不断变化，政府职能转变具体呈现出两个阶段特征：首先，表现为政府职能重心的转变，即由以政治职能为重心向以经济职能为重心的转变，完成政府体系内部职能结构的调整与行政权力的下放，为经济体制改革清障。具体体现为1988、1993、1998年的三次政府机构改革与政府职能转变的价值目标均为适应经济体制的改革。1988年政府机构改革的目标集中在政府职能的战略转变上，首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”，具体提出政府职能转变的目标主要是解决政企分开问题。1993年的行政改革提出“政府机构改革与职能转变的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要”。改革强调政府为企业和社会服务的价值理念，并要求按照政企分开和精简、统一、效能的原则重新界定、归并政府职能。然而，由于中国经济体制改革刚刚开始，改革的现实使人们认识到，在当时计划经济体制下所形成的政府组织机构已成为政府职能进一步转变的组织障碍，这一认识为1998年的政府机构改革与政府职能转变提供了思想基础。1998年的机构改革仍然坚持了政府职能转变的目标定位，政府职能转变的具体目标侧重于优化政府组织结构，加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，这次改革的历史性进步使政府职能转变有了重大进展，其突出表现是撤销了几乎所有的工业专业经济管理部门，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。中央政府的机构改革与职能转变取得了里程碑式的重大成果，到目前为止我们都还在受益于这个改革成果。到此，政府职能转变基本完成了政府体系内部职能重心的调整，基本实现了服务于经济体制改革并为经济体制改革清障的价值目标。其次，表现为政府职能向社会管理与公共服务职能的转变，即政府职能的转变通过行政权力下放与职能整合，开始注重调整政府与社会、市场、企业之间的关系，完善政府的行政运行机制，实行职能整合的大部制，进一步完善政府的社会管理与公共服务职能，以便更好的为社会经济发展服务。2003年，在加入世贸组织的大背景下，行政改革目标明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。围绕政府职能转变这个目标，进行了国有资产管理体制改革，完善了宏观调控体系，加强了金融与食品安全监管体制建设。2008年的改革目标设定为深化行政管理体制改革，通过职能转变理顺政府部门的职责关系，把政府的管理能力与应有的责任联系起来，进一步消除体制性障碍，在深层次上解决政府与市场、社会之间的关系。具体体现为加强政府的宏观调控与社会管理职能，探索实行职能有机统一的大部门体制，强调政府的公共服务职能，完善行政运行机制，以行政体制的改革来拓展社会经济发展的空间与保障经济体制改革的需要。与以往五次行政改革相比这次改革是一种体制性的改革，标志着这一时期政府职能转变的价值取向在由全能政府向有限政府转变的不断深化。党的十八大以后，进入中国特色社会主义新时代。“放管服”改革作为第7次行政改革的延伸，其政府职能转变的背景发生了深刻的变化。面对我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，面对实现“两个一百年”的奋斗目标，“以习近平同志为核心的党中央提出以人民为中心的发展思想，坚持一切为了人民、一切依靠人民，始终把人民放在最高位置、把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。”［1］习近平总书记提出的实现人民对美好生活向往的奋斗目标，决定了“放管服”政府职能转变的价值取向发生了重大的变化，从原来注重社会经济效率的价值目标转向注重“以人民为中心”的社会公平的价值目标，这一价值目标的转变体现了职能转变价值目标层次的提升，由原来注重物化的效率转向注重价值的社会公平，体现了伦理与责任的回归，体现了刚性制度设计中的伦理追求。“放管服”改革转变政府职能新目标的设定具体表现为：（一）确立“以人民为中心”为职能转变价值取向，“放”出公平习近平总书记在党的十九大报告中提出，“坚持以人民为中心。把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。”要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”［2］李克强总理也强调改革开放实践证明管多就会管死，只有放开才能搞活，“为政之善，莫过于公正。转变政府职能要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。”［3］这表明“放管服”转变政府职能的价值目标是通过践行“以人民为中心”的发展理念来促进社会公平的。具体而言，转变政府职能要以人民性视角为出发点进行改革，以市场主体感受与满意度作为改革与职能转变的着力点，以增进人民福祉为落脚点。通过“放”，即简政放权的职能转变，重塑政府与市场的关系；通过实施行政审批制度改革、商事制度改革、项目审批制度改革和形成权责清单，实现政府权力边界的瘦身调整，用刚性的制度来管理权限，实现政府职能的转变，为市场主体松绑减负，进而激发市场主体的活力，释放出社会的创造力，增强经济增长的内生动力，“放”出效率；通过简政放权来维护市场主体的起点公平，创造市场竞争主体的平等条件，进而构建公平竞争的营商环境，“放”出公平。简政放权的职能转变，体现了公平与效率的统一，体现了制度与伦理的统一，体现了“以人民为中心”的发展理念。（二）确立以增进社会公平为职能转变目标，“管”出公平“放管服”转变职能的改革坚持提高监管效能，管出质量、管出公平的价值目标，改变过去长期存在的重审批、轻监管、弱服务的治理理念。李克强总理在2019年全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议讲话中强调“加强公正监管，切实管出公平。公平公正是中国特色社会主义的内在要求，也是社会主义市场经济的应有之义。市场经济应该是法治经济，市场机制的有效运转、市场主体的公平竞争才能激发活力，这些都需要保障公平、实施公正的监管。”［4］近十年来，“放管服”改革通过转变监管职能，将放管结合、放管并重，把有效监管作为简政放权的必要保障，构建起权责明确、公开透明、监管公正、简约高效的事中事后监管体系，建立宽进严管的政府职能管理体制，激发市场能量、维护市场秩序，使以往的政府职能错位、越位、缺位问题得到有效破解；通过转变职能方式，创新制度与网络监管方式，建立规则公平、制度明晰，执法透明、落实监管的制度责任体系，建立“互联网+监管”平台体系，提升精准监管和综合监管能力，以有为的政府监管来构建公平的市场秩序；通过重塑职能目标，使政府“管”的职能由过去的单向度的管理转向多主体协同的有效治理，通过发挥政府有效监管职能来维护社会公平。（三）确立以提升公共服务能力为职能转变的目标，“服”出水平促进公平“放管服”改革转变职能的目的是完善政府的公共服务职能，进而维护与促进社会公平。在“放管服”改革中，“服”的职能转变目标定位于建立“以人民为中心”的公共服务意识，以人民群众是否满意为公共服务的价值标准，以提高政府公共服务能力为改革目标。通过职能目标定位，确立“以人民为中心”的服务意识，重视从人民的视角，而不是从政府自身的视角来考虑改革问题。从便民便利出发，提供优质政务服务流程，提供更加公平方便的服务，使人民群众具有更多的获得感；通过创新职能方式，创新管理工具，针对减少群众办事难的问题，构建全国政务服务一张网，开展简政便民行动，创新便民服务方式方法，提高办事效率，提高政府公共服务能力；通过转变职能重心，加强政府的公共管理与公共服务职能建设，特别是回应社会关切与民生的需求，做好办好百姓身边的事，加强政府公共服务供给，增加公共产品供给，满足广大群众日益增长的多样化、个性化需求，发挥多元社会治理主体的作用，完善政府公共服务职能建设。“放管服”改革通过提高政府公共服务能力与水平来促进和构建社会良序，以维护社会公平。总之，政府职能价值取向由注重社会经济效率向注重社会公平的转变，标志着中国行政改革的价值追求与价值标准由对物质层面效率的追求转向对价值层面的社会公平的追求，标志着中国政府在逐步实现由管制型政府向服务型政府的转变。中国改革开放40年来政府职能转变一直在路上，且贯穿于历次行政改革的始终。早期的政府职能是伴随着政府机构改革而转变的，因此职能转变的动因受制于机构改革，具有一定的外生性。“放管服”改革转变职能与以往政府职能转变的不同之处在于，它是政府主动的“自我革命”，是一次内生性的变革。2008年之前的历次政府职能转变具有一定外生性且被动性的特点，原因在于政府职能转变囿于政府机构改革的范围与内容，这是当时的历史条件所决定的。中国政府机构的改革是在适应并服务于经济体制改革的背景下进行的，这使得中国政府机构改革有别于其他国家改革的规律而具有改革背景单一性的特点。依据这一时期社会发展的客观需要，政府机构改革经历了精兵简政、政企分开、理顺关系、撤销专业经济部门、理顺权责关系、大部制等配套改革过程。在这一过程中，政府职能的转变是被动地依附于政府机构改革的，是以政府机构改革为切入点来转变政府职能的，这就使得职能转变囿于政府机构改革的范围与内容；由于政府职能转变囿于政府机构改革的范围与内容，决定了政府职能转变只能在政府权力范围内纵向与横向调整权责关系，只能局限在行政体制内部下放和上收权力。因此，以往的职能转变只是在各级政府之间进行行政性分权，既没有在政府与企业之间进行经济性分权，也没有在政府与社会组织之间进行社会性分权，分权的范围比较狭窄。由于政府和外界各种组织的职权边界不清，各级政府组织之间以及政府各部门之间的权责就难以划清，职能转变难以到位。可见，政府职能转变动因的外在性使得政府职能转变被动地受制于政府机构改革，这实质上限制了政府职能的转变，同时也使政府职能转变具有了功利性色彩。政府职能转变的被动性还表现为政府的主客同体现象。我国政府的主客同体现象是很独特的。由于我国政治制度决定执政党的方针政策是通过政府来执行与实施的特点，导致并形成了我国政府职能转变的一个重要特征：政府既是职能转变的推动者，同时又是被改革的对象，存在主客同体现象。这种主客同体现象使政府职能转变陷入了较为尴尬的境地，一方面政府为适应市场经济体制发展的需要而转变自身的职能，进行行政权力的分化与下放，以减少对市场的干预；另一方面市场本身又排斥政府行为，在市场不成熟的情况下，政府职能保留到什么程度为好是一件十分困难的事情。政府作为改革的单一主体，在没有社会、民众参与及监督的情况下，只能顺应市场经济发展的需要而被动地调整自己的职能与权力的边界，这也是我国政府职能转变成效不佳的原因所在。历史经验表明，职能转变不能完全依赖外在因素被动地调整，必须做到政府职能内部的权力与责任挂钩、权力与利益脱钩，只有这样才能真正转变政府职能，推动行政改革前行。上述政府机构改革及政府职能转变存在的问题，为“放管服”改革提供了重要的经验与依据，成为本次“放管服”改革“自我革命”的重要切入点及职能转变的重要生长点。伴随着改革的不断深入与社会的发展，“放管服”改革中的职能转变摆脱了过去单一背景下囿于政府机构改革外生性与被动性的局面，凸显了政府主动的、构建性转变职能的特征。首先，“放管服”改革凸显的是“转变职能”而非“职能转变”。当下由于社会转型发展及市场经济发展的需要，要求重塑政府与市场、政府与社会的关系，从而倒逼政府主动简政放权，主动割舍政府自身权力与利益，主动通过调整政府自身利益进而重构政府与市场、政府与社会的关系。“放管服”改革，通过转变职能进行自身利益的调整，不仅调整中央与地方之间的权力关系，还调整了政府内部单位部门之间的利益关系及机关干部个人相互之间的利益关系；通过削政府手中的权、去政府部门的利，放权于市场和社会，让利于群众和企业，构建新的政府与社会、市场的关系，以制度限权与转变职能来克服官本位现象。因此，“放管服”改革体现的是一种政府主动的、构建性的转变职能，通过主动简政放权进行权力瘦身，是一种内生的自我革命。其次，我们并不否认“放管服”改革是适应外部环境需要的结果，但是“放管服”转变职能改变了以往历次改革只是在各级政府之间进行行政性分权，而没有在政府与企业之间进行经济性分权，没有在政府与社会组织之间进行社会性分权的弊端，突破行政权力体系，真正向市场与社会放权，重新构建与调整政府与市场、政府与社会的关系与权力边界，并使权力与责任挂钩，权力与利益脱钩，使市场在资源配置中起决定性作用，从而释放出市场与社会的活力，推动社会的发展与增进人民的福祉。这充分体现了“放管服”改革中政府作为改革主体的主动构建性，正如李克强总理在2018年全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议讲话中强调的“‘放管服’改革旨在推动政府职能深刻转变，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命。”［5］“放管服”改革作为政府主动的自我革命，体现了作为后发国家政府面对以往社会与改革存在的问题而进行自我调整与自我革命的规律。由于我国在现代化过程中是后发国家，这就决定了我国的发展是赶超型的发展。在现代化进程中我国不同于西方国家的一个重要特征在于，政府发挥着自上而下的自我构建与制度供给的主导作用。“放管服”的“自我革命”是政府作为改革主体转被动为主动，克服政府作为改革主客同体的弊端，进行一场主动的、自我的重构权力边界的革命，通过放权于市场，让权于社会来实现政府职能的转变并促进社会的发展。（二）政府职能内在性转变：行政审批制度改革的延续与深化政府职能内生性转变在具有主动构建性特征的同时，还体现为“放管服”改革是在新形势下对以往行政审批制度改革的延续与深化，这是职能转变自身内在发展规律使然，因此，职能转变具有了内在性的特征。职能转变自身内在发展规律既是认识问题也是实践问题。从认识的角度看，我们通过不断的行政改革认识到政府职能转变的本质是行政权力的调整。然而，在几十年的政府职能转变过程中政府职能转变的效果并不明显，其中一个重要的原因就在于没有找准职能转变的物质承担者，也就是职能转变缺少可以具体落实的环节与实际操作的手段。获得这一认识是非常重要的，它使人们认识到，改革行政审批制度是实现政府职能转变的物质承担者与重要环节和有效手段。因为计划经济是审批经济，是以审批管理为主的一种经济体制。政府对市场资源的配置、企业的经营及社会的管理，主要是依靠审批这一强有力的行政手段来实现的，这是致使政府管得太多太细的重要原因之一。因此，建立社会主义市场经济体制、转变政府职能就必须改革行政审批制度，通过改革行政审批制度使转变职能落到实处，改变用行政权力配置资源的现象，发挥市场配置资源的基础性与决定性作用，这是深化行政改革的关键。这一认识的重要意义在于，使人们认识到职能转变要从过去重视精简机构的“硬件”改革，转变为现在将精简机构的“硬件”与行政审批制度改革的“软件”有机结合，重塑行政权力边界，切实推进政府职能转变。从实践的角度看，基于上述认识，我国政府在1998年的政府机构改革中，首先在地方开始进行了行政审批制度改革；2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，对国务院部门的行政审批项目进行了全面彻底的清理；2001年10月颁布了《关于行政审批制度改革工作的实施意见》；2003年为准备加入世贸组织的需要，又进一步推进了从中央到地方各级政府的行政审批制度改革；2004年出台了《行政许可法》。国务院先后六次改革行政审批，取消了两千多项行政审批事项。但是，在现实的行政审批制度改革过程中出现了重数量轻质量、边减边增、明减暗增、上减下增的现象；出现了部门分治，触及核心利益的改革事项难以推进的现象；出现了审批事项流程冗繁，审批效率低下的现象；出现了将行政审批制度改革变成了建设服务大厅的形式化现象。这些现象的存在表明政府职能并没有实质性的转变，行政权力下放与简化程度仍不到位，权责不能统一，没能真正给企业松绑，行政权力仍然束缚着市场与社会的发展，因此使得社会对行政审批制度改革的感受度并不明显。基于上述认识与实践两方面的原因，同时面对极其复杂严峻的国内外形势，李克强总理指出“深化‘放管服’改革、转变政府职能，是刀刃向内的革命，既要对利益格局进行调整，又要进行权责关系的重塑、管理模式的再造。”［6］因此，本次政府的“放管服”改革由内而起，延续了行政审批制度改革，以行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口和“先手棋”，通过简政放权、建立行政审批权责清单制度，大力削减审批事项，大幅精简资质许可认定，积极主动为市场主体松绑减负，助企纾困，激发活力，在政府部门推进以放权、清权、确权、配权、晒权和制权为核心内容的权力自我革命。当然，改革行政审批制度，并不是弱化政府的经济调节和市场监管职能，相反是通过减少不必要的审批事项，促使政府部门转变职能，把该管的认真管住管好，把该放的彻底放开放活，进一步强化和完善政府的行政管理。取消行政审批制度不等于政府不管，而是改变行政管理的方式与手段，主动缩小政府的权力范围，向社会、向企业放权，调整政府管理方式，改善营商环境，加强事中与事后监管，增强政府自身的治理能力与服务水平，通过政府职能内在性的转变来实现主动的政府自身革命。“放管服”改革这种内生性、自主性的职能转变，克服了以往政府职能转变被动囿于机构改革及职能转变主客同体不知所措的现象，表征着政府职能转变从理念到实践的变革进入了一个新的历史阶段。三、政府职能转变重心的变化：由注重结构性转向注重效能性“放管服”改革政府职能转变的创新，表现为不再局限于政府职能结构重心的转变，而是转向注重政府职能转变的实际效能，注重通过简政放权发挥市场在资源配置中的作用，这表征着政府职能的转变由注重结构性调整开始注重政府职能转变的效能性。政府职能从结构上讲具有政治、经济、科技文化、社会事务四项基本职能。随着社会发展和国家政治、经济、社会环境的变化以及行政权力关系的变化，政府职能的结构重心具有从以政治职能为重心逐渐向以经济职能、科技文化职能、社会事务管理职能为重心转移的发展规律。在世界各国不同的历史时期及不同发展阶段中，其政府的政治、经济、文化、社会职能在总体职能结构中所占的地位不同，其政府的职能重心也不同，这是一个带有普遍性与规律性的现象。我国政府职能的转变是一个历史过程。随着经济体制改革的不断深化和社会发展的需要，大致遵循了世界各国政府职能结构重心转移的变化规律。改革开放的前30年，政府职能结构重心的转变可具体划分为两个阶段：首先，从以政治职能为重心转向以经济职能为重心的转变。1978年，党的十一届三中全会作出了把全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，提出了中国政府职能要从以政治职能为重心转向“以经济工作为中心”的历史性转变的问题。1980年国务院《关于经济体制改革的初步意见》提出了中国经济体制改革要自觉运用经济规律，把单一的计划调节改为计划指导下充分发挥商品经济的调节作用。随着经济体制改革的逐步深化，经过1982年、1988年、1993年，特别是1998年的政府机构改革，政府职能逐渐沿着市场化方向前进，完成了由政治职能为重心向经济职能为重心的职能转变。其次，从注重经济职能转向注重社会管理和公共服务职能的转变。进入21世纪，经过多年的改革开放，我国步入了工业现代化进程。一方面，伴随着经济全球化的到来，伴随着我国市场经济体制的不断完善与经济体制改革的不断深化，伴随着人们对丰富的社会生活的追求，要求政府职能从以偏重经济职能转向更加注重社会管理和公共服务职能转变。另一方面，在改革的过程中也暴露出长期“以经济建设为中心”而存在的问题：生产安全事故频发、腐败现象严重、贫富差距过大等。这些现象的存在要求政府进一步转变政府职能，在继续抓好经济发展的同时，要更加注重社会管理和公共服务职能，更加重视民生，让广大人民群众共享改革开放成果。2003年，十届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案，将改革目标设定为进一步推动政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。2008年党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，新一轮政府机构改革突出三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。2008年的机构改革与以往最大的不同，在于不再将裁减人员与机构作为主要目标，而是把政府的管理能力和其应有的责任联系起来，强调政府公共服务职能建设。可见，上述行政改革则顺应了社会发展的需要，由偏重经济职能逐渐向注重社会管理和公共服务职能转变，逐步完成政府职能结构重心的转移与调整，从而促进政府从过去经济建设型、行政管制型的治理模式向服务型政府模式转变。党的十八大以后，党和政府重塑了职能转变的价值目标，改变了政府职能转变的重心。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》在延续健全市场监管、社会管理和公共服务职能的同时，提出政府职能转变的核心是深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，加快形成权力界限清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，切实提高政府管理的科学化水平。这表明政府职能由过去注重结构性的转变开始转向了关注通过简政放权发挥市场在资源配置中的作用，这标志着开始注重政府职能的效能性转变，标志着政府职能转变突破职能结构本身开始注重政府职能对管理对象的有效性，标志着政府职能转变超越了机构改革的羁绊，标志着政府职能的转变在向纵深发展，这一点与“放管服”改革的务实性是密切相关的。必须指出的是，“放管服”改革并没有抛弃政府职能的结构性转变，而是在保持结构性转变的同时更加注重了政府职能转变的效能性。政府职能的转变由注重结构性的调整开始注重政府职能转变的实效性，这是与我国当前国内外形式与经济发展相关联的。政府职能转变的这一特点，在“放管服”改革中具体表现如下。（一）简政放权：市场主体多元化——释放市场与社会活力在深化市场经济体制改革与深化行政体制改革中有一个重要的交汇点，就是如何处理好政府与市场、政府与社会的关系问题。如果政府作为单一的市场主体统管一切，不向社会与市场分权，则市场经济体制改革与行政体制改革难以深化。因此，理顺政府与市场的关系，向社会放权、为市场主体松绑，构建市场多元化主体，释放社会与市场的活力，最大限度地减少政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预，则成为“放管服”改革转变职能的主要任务。“放管服”改革以转变职能简政放权、放管结合为“先手棋”，通过深入推进行政审批制度改革、商事制度改革、工程建设项目审批制度等重大改革，大力削减审批事项，大幅精简资质许可认定，积极主动为市场主体松绑、减负、清障，给市场让出空间、服出便利，使市场主体因“市”而动、顺“市”而为，进而具有较强的适应能力，极大释放了市场活力和社会创造力及发展的内生动力；通过坚持市场化改革方向，建立机会公平、规则公平、准入公平、竞争公平有序的现代市场体系，大幅减少政府对资源的直接配置，让市场在资源配置中起决定性的作用。近十年来的“放管服”改革通过简政放权释放了市场活力，优化了营商环境，培育了市场主体，赢得了广大市场主体、人民群众和国际社会的充分认可和高度肯定，体现了政府职能转变的实际效果。“放管服”改革是一个系统的整体，放与管是相辅相成的。只有管得住，才能放得开，只有管得好，才能放出活力。“监管的有效性不足，是制约‘放管服’改革和职能转变深入推进的关键性问题。作为政府的法定职责，监管力度的加大和监管行为的清晰准确，对于加快转变政府职能具有积极意义。”［7］因此，“管”的改革深刻地促进了转变政府职能，强化了政府监管职能，提高了政府治理能力。首先，转变了政府治理理念。由过去的“重审批、轻监管、弱服务”的治理理念转变为“简审批、强监管、优服务”的治理理念，由“严进宽管”向“宽进严管”转变。增强事中事后监管的公平性，立足规则公平、制度明晰，完善“双随机、一公开”制度，健全重大政策事前评估和事后评价制度，全面落实监管责任，有效克服了政府职能错位、越位、缺位问题，提高了政府治理能力。其次，创新了监管方式。加强全国一体化“互联网+监管”平台体系建设，运用大数据技术对市场主体“精准画像”，增强监管的精准性，探索一网统管、城市大脑、智慧监管等立体多元的监管方式。推进信用监管，建立以信用为基础的监管模式，规范信用信息共享，公开范围和程序，依法依规开展失信惩戒。着力提升信用信息化建设水平，形成全面覆盖各地区各部门、各类市场主体的信用信息“一张网”，从整体上提高监管成效。再次，提高了监管效能，管出公平、管出质量。将有效监管作为简政放权的必要保障，加快构建权责明确、公开透明、简约高效的事中事后监管体系，提升精准监管和综合监管能力，进一步完善公平竞争的市场环境，以有为政府的监管来护航公平的市场秩序，促进有为政府与有效市场的结合。（三）优化服务：服出效率与质量——提高政府整体服务效能
“放管服”改革转变职能是以提升人民群众的满意度和获得感为价值追求的。因此，“服”出效率与质量，提高政府整体服务效能，完善政府公共服务职能，则成为“放管服”改革的重要内容。首先，优化政务服务，服出便捷。通过近十年的“放管服”改革，我国政务服务便利化水平显著提高。过去长期存在的办事难、办事繁的问题得到了明显好转。“近年来，政务服务逐步实现标准化、规范化、便利化，较好地实现了人民群众办事只进一扇门、只到一个窗、只填一张表、最多跑一次，有效破解了过去“跑断腿”、“办事难”等顽疾。”［8］其次，提高政务服务效率与质量。提升政务信息化共建共用水平，推动事项集成办理，实现“省内通办”、“跨省通办”，推动更多事项网上办、掌上办。“力促‘群众跑腿’向‘数据跑腿’转变、‘条块分割’向‘整体联动’转变、‘群众来跑’向‘部门协同’转变。”［9］全面提升政府公共服务的效率与质量。再次，强化民生保障。改革注重解民忧、纾民困，重点推进医疗、教育、养老等领域审批服务便民化，扩大民生服务供给。通过“放管服”改革，服出了质量，服出了便利，服出了实惠，增强了人民群众对“放管服”改革的获得感和满意度，提高了政府公共服务的水平，体现出“放管服”改革转变职能的重要成果是提升政府的整体服务效能。总之，通过“放管服”三位一体的改革，使得政府职能由过去注重结构重心的转变开始转向注重职能转变的效能。这种注重职能效能的转变，为调整好政府与市场的关系，强调政府为市场服务，营造良好的营商环境；为激发市场主体活力、增强经济竞争力与创新力，使市场在资源配置中发挥决定性作用；为强化监管职能，提高政府治理能力。这为提高政府整体服务效能提供了体制化与制度化的保证。注重政府职能的效能性转变，是我国服务型政府建设的重要内容，同时也是国家治理能力现代化的应有之意。四、政府职能转变对象的变化：由以管理者为中心转向以服务对象为中心改革开放40年来政府职能转变所调整的对象，伴随着行政改革的不断深入而发生了变化，体现为由前期注重理顺政府内部关系向调整外部政府与社会、市场关系转变，由前期的以管理者为中心向以服务对象为中心的转变。在以往的政府职能转变过程中，政府职能转变所调整的对象主要是通过理顺关系，即政企分开、政事分开的关系调整来进行的，这一过程的实质是通过行政权力边界的调整来实现为经济体制改革服务。政府职能转变多是通过在各级政府之间进行行政性分权来理顺关系，这种分权多局限于行政体制内部权力的下放与上收。因此，政府职能转变的对象锁定的是政府机构与行政工作人员，即行政管理者。以管理者为政府职能转变调整对象的行政改革，是以理顺关系为起点的复杂而艰难的过程，这一过程呈现出政府职能分化与政府职能责任化的特征。政府职能分化。我国1988、1993、1998年的政府职能转变为适应经济体制改革的需要，主要是理顺关系，具体表现为通过政企分开的权力关系调整来理顺关系。这种政企分开权力关系的理顺体现为两个方面：一是政府对企业管理职能由直接管理转变为间接管理，二是政企分开要实行所有权和经营权的分离。因此，为改变政府原有的计划经济体制下的职能特征，就要把政府管理企业的权力下放给地方政府，理顺纵向央地关系；同时横向国务院各部门要实行所有权和经营权的分离，政府要与企业脱钩，理顺国务院各个部门之间横向的关系。1998年行政改革以后，精简了专业经济管理部门，初步实现了所有权和经营权的分离，政府直接管理经济的职能弱化了。由于具体经济管理部门不复存在，理顺关系的问题也就随之消解了。政府职能责任化。2003、2008年政府职能转变的内容与对象转向政府自身，主要是理顺政府内部的权责关系。1998年行政改革后虽然不提理顺关系，但实质上是把理顺关系提升到了一个新高度，即理顺权责关系。以权责一致为原则理顺纵向中央与地方的权责关系，调整政府部门内部之间横向的权责关系。这两次行政改革与政府职能转变开始涉及政府体制的改革，不再注重减少机构和精简人员，而是注重调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同和相近的职能合并同类项实行大部制，克服多头管理、取出多门的弊端。加强中央政府的决策与监督职能，将政府决策、执行和监督职能分离开，并相互制约，形成良好的权力运行机制。可见，这一个时期的政府职能转变注重的是在各级政府之间进行行政性分权，政府职能转变的对象主要是政府内部权责调整与作为管理者的政府自身的完善。党的十八大后，2013年出台的《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）强调，“政府职能转变是深化行政体制改革的核心。转变国务院机构职能，必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”。［10］可见，《方案》强调通过职能转变进一步简政放权，处理好政府与市场、政府与社会的关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用成为改革的主导思想。“放管服”改革完全延续了《方案》的主导思想，将政府职能转变的重心放到理顺政府与市场、政府与社会的关系上，通过简政放权、放管结合，优化服务来释放市场与社会的活力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。通过近十年来“放管服”改革的实践，我们可以看到政府职能转变的对象发生了变化，由原来的注重调整政府内部责权关系转向调整外部政府与社会关系、由原来的以管理者为中心转向以服务对象为中心。贯穿“放管服”改革整个过程，政府职能转变“以人民为中心”，其服务对象为市场主体与社会，本文在此以“培育市场主体”与“优化营商环境”为政府职能转变主要具体服务对象加以阐释。市场主体是经济发展的根基，培育市场主体的关键是为市场主体“松绑”即简政放权。“简政放权，说到底是政府角色定位问题，是要重新界定政府、市场、社会边界和相互关系，重点是补缺位、纠错位、控越位，让政府归位，目的是推进政府职能深刻转变，让市场在资源配置中起决定作用和更好的发挥政府作用。”［11］因此，培育市场主体的突破口是将转变政府职能的重心放在调整政府与市场、政府与社会的关系上，通过政府与企业、市场之间进行经济性分权，政府与社会组织之间进行社会性分权，来明确政府与市场、政府与社会的职责边界。在“放管服”改革过程中，通过简政放权，政府权力“瘦身”，让权于市场主体；通过探索负面清单、证照分离等制度实施给市场让出空间，服务于市场主体；通过实施投资审批制度、工业产品生产许可制度、工程建设项目审批制度、职业许可制度等一系列重大制度改革，保护和激发市场主体的活力；通过出台《优化营商环境条例》，将“放管服”改革优化营商环境的实践经验制度化，进一步为各类市场主体投资兴业提供了稳固的制度保障。这一系列顺应市场主体需求的改革探索，有效地培育了市场主体，释放了市场与社会的活力，把该放的权力真正切实放下去、放到位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。优化营商环境是为市场主体营造公平竞争的优良环境，推动有效市场和有为政府的更好结合。近十年来“放管服”改革，通过转变职能简政放权降低制度性交易成本，着力打造市场化、法治化、国际化营商环境；通过优化民营企业发展环境，破除招投标、资源支持等各种隐性壁垒，解决所有制歧视，放宽民营企业市场准入；通过加强公平竞争审查，建立公平竞争审查制度，提升公平竞争审查的能力和专业化水平；通过健全社会信用体系，规范信用信息共享，依法依规开展失信惩戒，提升信用信息化建设水平。“放管服”通过一系列的改革与转变职能的制度创新，全面优化营商环境，不断提高市场主体的获得感和满意度。总之，政府职能的转变从注重各级政府之间的行政性分权转向注重政府与市场的经济性分权及与社会的社会性分权，使政府职能转变的范围不断拓广，程度不断深化，同时也标志着政府职能转变的对象由关注政府自身转向关注服务对象。通过“放管服”改革不断的分权、放权、减权，使得政府的权力边界不断缩小，政府服务的程度不断加深、服务水平不断提升，释放了市场与社会的活力，为我国国家治理能力的提升与服务型政府建设奠定了制度基础。五、政府职能转变方式的变化：由注重直接管理方式转向注重制度化、法制化、网络化的间接管理方式纵观我国前30年政府职能转变的方式，尽管提出了由直接方式向间接方式的转变，但是由于政府职能转变的复杂性以及政府主导职能转变的特殊性，使得在行政改革实践中直接的管理方式仍占主导地位。主要原因有两个方面：一方面，承载政府职能转变的权力调整范围基本局限在行政体制内部。职能转变主要是通过行政权力边界的调整来适应并服务于市场经济体制的改革，政府职能转变的范围多是在行政体制内部进行纵向权力下放与上收及横向部门权责的调整，因此政府主导的职能转变在其实现方式上多是以政治性的政策、行政性的命令与文件这些直接管理方式为主来实施，即以行政命令的直接管理方式来实现政府职能的转变。另一方面，导致直接管理方式为主的原因还在于以往政府职能转变缺乏制度创新与制度供给，没有很好地建立间接管理方式的法制化、制度化基础。政府职能转变是一个解构与重构的过程。在政府职能转变的过程中，旧有制度渐趋解体，新的制度不断建立，只有保持制度解构和制度重建之间的平衡，政府职能的转变才不至产生紊乱。对于我国政府职能转变而言，随着旧有制度的瓦解，新的制度并未随之建立，导致制度真空的出现。表现为：大部制整合职能没有先在的制度依据，决策、执行、监督职能三分也没有相应的法规依据，因此政府机构行使职能的行为缺乏制度化和规范化，具有一定的随意性和不确定性。之所以如此，原因在于政府职能转变缺乏法治基础，没有以法律或制度的形式将政府职能转变的成果巩固下来，而是以政府文件的形式来宣示政府职能转变的成果，缺乏法治化、制度化的基础，导致职能转变的实现方式依赖行政权力的直接管理方式。虽然在1998、2003、2008年的行政改革中，职能转变的重点是弱化政府直接管理职能，由直接管理方式逐渐向间接管理方式过渡，但是在现实中直接管理的方式仍占主导地位。“放管服”改革的背景与动力不同于以往的行政改革。“放管服”改革摒弃了被动适应经济体制改革的背景。面对复杂的国际环境、世界性新冠病毒疫情的危机及我国经济持续下行的压力，支撑经济发展的传统动能相继弱化。因此，破解长期以来积累的体制机制的弊端，重塑政府与市场、政府与社会的关系，调动市场主体的积极性，释放市场与社会的活力，改善营商环境，充分培育新的动能，发挥市场配置资源的决定性作用，成为“放管服”转变职能的重要背景与动力。为培育新的动能，改变用行政权力配置资源的直接管理方式，发挥市场配置资源的决定性作用，通过“用刚性制度管权限权”，降低制度性交易成本；通过法制化营造稳定、公平的市场经济环境；通过发挥网络科技的监管与服务作用，创设新的政府职能间接的管理方式，则成为“放管服”改革的内在要求。“放管服”改革所创设的间接管理方式具体表现在如下方面。“放管服”改革转变职能的本质是通过放权与管权激发市场与社会的活力。为实现这一目标，“放管服”改革通过一系列制度改革与制度创新实现了简政放权与系统监管，从而创设了以制度化放权管权的间接职能管理方式。首先，通过权力“瘦身”制度改革实现间接管理。通过行政审批制度改革，大力削减审批事项，大幅精简资质许可认定，积极主动为市场主体松绑减负；通过商事制度改革，实现事前准入的便利化和事后监管的公平化；通过工程建设项目审批制度改革，精简审批环节，取消不合法、不合理、不必要的审批事项，有效解决工程建设项目审批手续多、办事难、耗时长等问题。总之，通过一系列制度改革来实现减权、限权、管权，通过制度创新来不断地厘清政府与市场、政府与社会之间的边界，通过这些间接管理方式实现政府职能转变，保护和激发市场主体活力，增强政府的宏观调控职能，实现市场在配置资源中的决定性作用。其次，通过监管制度创新实现间接管理。简政放权与加强监管是相辅相成、不可分割的同一个过程。市场逐利的本性决定了政府不但不能放弃监管，还要通过公共权力强有力的监管保障市场合法公平的竞争。因此，创新政府管理方式，建立“一线放开、二线管住”的事中事后监管制度，由注重直接的事先审批转为注重间接的事中事后监管，创新有效监管制度体系，以补充简政放权之后可能出现的监管真空，则是“放管服”改革监管制度创新的重要内容。近十年来的“放管服”改革逐渐“健全监管规则，创新监管方式，完善事中事后监管，深入推进‘双随机、一公开’监管、跨部门综合监管、‘互联网+监管’和信用风险分类监管，提高监管的精准性有效性。”［12］增强了事中事后监管公平性，提升了精准监管和综合监管能力，实现了监管的法定化和规范化，构建了规则公平、监管公正、执法透明、简约高效的事中事后监管制度体系，为事中事后监管提供了刚性制度约束。事中事后监管制度体系的建立，改变了政府的管理方式，使政府由原来的市场主导者变为了规范的制定者、利益的协调者和公平的维护者，使市场与社会成为参与监管的重要力量，改变政府以行政权力直接管理市场的格局，实现政府管理方式的转变。以法治化优化营商环境，是“放管服”改革的重要成就。《优化营商环境条例》的出台表征着优化营商环境具有了法治保障，表征着政府管理方式的变革，表征着政府治理工具的创新。首先，《条例》注重巩固以往改革的成果，实践特色鲜明。《条例》将党的十八大以来我国深化“放管服”改革优化营商环境的实践经验制度化，将行政审批制度改革、商事制度改革、简政便民、依法保护产权、“双随机，一公开”监管、政务信息系统整合共享、社会信用体系建设等都纳入了法规内容，进一步为各类市场主体投资兴业提供了稳固的法规制度保障。其次，《条例》注重基本规范与基础性法规建设。从市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法制保障等方面提出制度性解决方案。对保护市场主体的经营自主权、保护市场主体的财产权和其他合法权益、保护知识产权和中小投资者等方面均做了原则性规定。再次，《条例》注重弥补法规空白，针对性强。法规具体规定了证照分离、信用监管、市场准入、行政许可清单管理制度等有关法律依据，使改革于法有依，同时对事项办理环节、办理时间、申报材料、办事成本等做了针对性的具体规定，弥补了法规空白，增强了法制的规范性。第四，《条例》注重对政府自身进行规范。针对执法检查分散化、多头执法、频繁执法、重复执法现象，条例做出了市场监管领域实行“双随机，一公开”监管，在相关领域推行综合行政执法、减少执法主体和执法层级的规定。《条例》的出台与实施为建设市场化、国际化一流营商环境提供了法治化的保障，也将政府管理方式创新提升了一个新高度。［13］现代网络技术是政府职能转变的一种创新工具。现代科学技术的运用为政府职能方式变革提供了新的视野与效能。在“放管服”改革中，政府利用网络技术努力打造“全国一体化政务服务平台”与“互联网+监管”体系，实现了“一网通办”，达到了为政务提速、为公共服务提质、为监管提效的改革目标，创新了服务方式与监管方式，使政府职能实现的方式更具科学性与间接性。全国一体化网络平台的建设与实施不仅克服了以往政府管理低效的困境，提升了政府的政务与公共服务水平，实现了政府职能管理方式的变革。首先，通过“一网通办”提供了“七统一”的政务服务。平台面向社会提供统一身份认证、统一证照服务、统一事项服务、统一政务服务、统一投诉建议、统一好差评服务、用户服务、统一搜索服务的七统一服务，这使“最多跑一次”成为可能，大大提高了办事效率。其次，“一网通办”提供了互联互通功能的整合服务。平台推动了政务服务、公共支撑、综合保障三个一体化功能的整合建设及与32个地区46个部门的互联互通，打破信息孤岛，打造了政府的一体化整合服务功能。再次，“一网通办”提供了信息资源共享服务。依托平台，建立完善全国一体化平台数据共享机制，由国家政务服务平台统一受理政务服务和监管数据共享需求，为各级政务服务平台深化应用和业务协同提供支撑，实现信息资源整合共享，提升了数据质量与使用效率。第四，“一网通办”提供了法规制度保障服务。建立完善全国一体化平台标准规范体系，制定与修订一系列行政法规、管理条例与部门规章，解决了现有法规与规定不适应一网通办要求的问题，为“一网通办”奠定了制度保障。推进全国一体化“互联网+监管”的改革，创新了监管方式，提升了精准监管和综合监管能力，加强了对监管的监管，管出公平，管出效率。首先，“互联网+监管”系统建设和运行增强了监管精准性。通过归集信息资源，统一监管事项目录清单，统一监管事项要素，统一监管数据标准。通过对监管大数据的分析对照，及早发现风险隐患，实现跨行业区域开展精准监管，有助于实现隐性数据显性化、静态数据动态化、无序数据关联化，逐步实现监管行为精准化、规范化。其次，提升了综合监管能力与效率。通过开展跨地区、跨部门、跨行业联合监管，减少对监管对象的扰动，实现进一次门查多项事的综合有效监管，极大降低了时间成本与费用成本。再次，实现了监管全覆盖。将地方部门日常监管、“双随机、一公开”监管、信用监管、重点监管等统一纳入“互联网+监管”运行系统，逐步实现监管全覆盖，提高了监管公平性与有效性。第四，增强了对监管的监管。通过监管行为记录数据和效能评估评价系统，强化对地方和部门监管工作的监督和评价，督促地方和部门履职尽责，提高了监管水平，实现了对监督者的监督。“放管服”改革利用制度与法制载体和现代科学技术的工具载体，创新了政府管理方式。实现“放管服”转变职能的重点在于弱化政府直接管理方式，构建间接的制度化、法治化、网络化的管理方式，改变用权力配置资源的方式，实现市场配置资源的方式，实现政府工作流程再造与管理工具的创新，为政府自身革命提供一条新途径，将政府管理方式创新提升一个新高度。综上所述，“放管服”改革所呈现的政府职能在价值取向、动因、重心与对象以及管理方式的变革，只有将其放到中国改革开放40年政府职能转变的历史过程中才能体现出职能转变的创新及其份量。作为改革开放40年来政府职能转变的延续与创新，其所体现的这种创新性实质上是对复杂的国际环境及国内形势、全球疫情及风险社会挑战的一种回应，标志着中国政府职能转变进入到一个新的历史阶段，标志着中国政府通过职能转变的“自我革命”在不断提升治理与服务能力，标志着国家治理的现代化对于中国而言并非是一个自然的历史过程，而是一个不断自我革命与自我完善的建构过程。［1］汪晓东，李翔，马原.江山就是人民 人民就是江山——习近平总书记关于以人民为中心重要论述综述［N］.人民日报，2021-06-28.［2］习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利［A］.党的十九大报告辅导读本［C］.北京：人民出版社，2017.39.［3］中国政府网.李克强：深化简政放权放管结合优化服务 推进行政体制改革转职能提效能［EB/OL］.http：//www.gov.cn/guowuyuan/2016-05/22/content_5075741.htm.［4］中国政府网.李克强在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话（2019年第22号国务院公报）［EB/OL］. http：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5419197.htm［5］［6］李克强.在全国深化“放管服”改革 转变政府职能电视电话会议上的讲话［J］.中国行政管理，2018（8）.［7］朱光磊，张梦时.“放管服”改革背景下的审管关系演进逻辑［J］.南开学报（哲学社会科学版），2021（6）.［8］马建堂.在培育市场主体优化营商环境研讨会上的讲话［N］.中国经济时报，2021-07-11.［9］张定安.深化“放管服”改革 优化营商环境［J］.中国行政管理，2020（2）.［10］第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定［J］.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2013（2）.［11］中国行政管理学会课题组.深化“放管服”改革 建设人民满意的服务型政府［J］.中国行政管理，2019（3）.［12］中国政府网.李克强在全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议上的讲话［EB/OL］. https：//www.mee.gov.cn/ywdt/szyw/202106/［13］中国行政管理学会课题组.聚焦市场主体关切 持续打造市场化法治化国际化营商环境［J］.中国行政管理，2021（8）.基金项目：国家社会科学基金重点项目“国家治理的伦理问题研究”（编号：17AZZ003）；国家社会科学基金青年项目“国家治理的制度伦理问题研究”（编号：19CZZ015）